Изтегляйки поредният за последните четири години многомилиарден външен заем през юли тази година правителството се похвали, че постигнатите условия като цена на заетия ресурс са изключително изгодни и представи случилото се като добра новина. Наистина, ценовите условия за един заем са важни, но далеч по-важен е контекста, в който се случва кредитната сделка. Конкретно за България тя отразява трайната тенденция на задлъжняване. Както в номинално изражение, така и в отношение към брутния вътрешен продукт България заряза следваната 25 години благоразумна фискална политика и заложи на задлъжняването като източник да се купи временен комфорт и отлагане на необходимите реформи.
Но България е теглила заеми и в миналото. С какво облигационните емисии от последните години са по-различни от тези в миналото и защо трябва да ни притесняват? Ще опитаме да отговорим в тази статия.
След тежката финансова и икономическа криза от 1996-1997 година България прекарва 29 години, през които си гарантира ценова стабилност, въвеждайки валутен борд и фиксиран валутен курс на лева към германската марка, е след това към еврото. През тези 29 години страната ни излиза девет пъти на международните капиталови пазари в търсене на чуждестранни кредити.
Човек би казал, че ако България тегли заеми веднъж на три години, не може да се говори нито за въздържане от заеми, нито за някаква консервативност във фискалната политика, или отказ от такава в последните години. Тази статия преглежда най-общите характеристики на дълговите операции, които предприемат българските правителства и опитва да отговори на въпроса има ли качествена промяна в отношението на българските правителства към изтеглянето на заеми, или то е било еднакво през всички години от въвеждането на валутния борд до днес и замяната на лева с евро, която очакваме да стане на 1 януари 2026 година.
Графиката, която прилагаме сочи, че Българските емисии на облигации пред международните капиталови пазари не са регулярни, и не се случват в дадена честота през определен период от време. Те се концентрират в три периода, през които България има еднотипен ход на икономическото си развитие. Различни са и причините за теглене на въпросните заеми.
Дълговите операции на Милен Велчев
Исторически най-значимото изтегляне на външни заеми (мерено като размер на заемите спрямо брутния вътрешен продукт) все още са облигациите, предложени през 2002 година, когато финансов министър беше Милен Велчев. Общият размер на облигационните емисии, пласирани през 2002 година се равнява на 9.35% от брутния вътрешен продукт за годината.
Тези две емисии обаче са уникални по рода си, доколкото след това не са предприемани нови с подобна цел. Те не целят да финансират съществуващ, или планиран бюджетен дефицит. Не се теглят за да подпомогнат инвестиционни намерения на държавата. И не се теглят за да осигурят пари, с които да се рефинансира падежиращ дълг. Те са част от уникална, неповторена до момента операция по замяна на стар дълг с нов преди старият да доближи своя падеж. Става дума за замяна на дълг в долари с нов дълг, разпределен в доларова емисия и по-голяма в евро. Целите на операцията са две – да заменят стари облигации от типа „Брейди“, които са напомняне, че България е била в състояние на фалит и с емитирането на този тип инструменти й е помогнато да се изправи на краката си.
Заменяйки Брейди облигациите с нови, българското правителство, оглавявано от Симеон Сакскобургготски твърди, че скъсва връзката са времената на не сигурност, а с емисията дава знак на пазарите, че България има, може и ще разчита на пазарите при финансиране на дефицитите си с дълг, вместо на Международния валутен фонд.
В случая дори няма дългова потребност, а очакване, че замяната на един дълг с друг ще се намали разходите по обслужване, ще върне България на дълговите пазари и ще бъде отправна точка за компаниите от България които също се обръщат за дълг.
Съвсем отделен въпрос е дали намеренията на Милен Велчев и екипа му се постигат. Дали реалността потвърждава правотата им и дали това преструктуриране се оказва полезно за България. Изводът, който трябва да се направи за целите на тази статия е, че това теглене на заем е осъществено от правителство, което води фискална политика на балансирани бюджети и бюджетни излишъци и така не причинява потребности от нови заеми и задлъжняване. Повече за сделката, доколко тя е изгодна за България и какви са измеренията на евентуалните щети може да прочетете в книгата на бившия премиер и професор от УНСС Пламен Орешарски – „В сянката на дълговата спирала“.
Вторият период, в който има концентрация на тегленето на държавни заеми започва през 2014 година и приключва през 2016 година.
В началото му стои необходимостта да се рефинансира последната емисия Брейди облигации, падежираща през 2015 година. Тоест, няма пари за окончателното погасяване, но няма и бъдещо задлъжняване. Емисията е подготвена от Петър Чобанов, финансовият министър в правителството на Пламен Орешарски. Целта е да се наберат средства за фискалния резерв, от който да се извадят следващата година, когато настъпи време за финалното разплащане с кредиторите (собствениците на последните Брейди облигации). В тази сделка става дума за замяна на заем, за който е дошло време да се плати със нов заем. Не за заем, с който да се покрие текущ дефицит.
По-късно през 2014 година се изтеглят няколко заема с цел да се финансират мерки за отбиване на атаката срещу банковата система, последвала фалита на Корпоративна търговска банка. Налага се изтегляне на заем, с който да се финансира Фондът за гарантиране на влоговете преди да започне да изплаща гарантираните депозити в Корпоративна търговска банка. Фалитът на КТБ е предмет на множество изследвания и причините за него макар известни, са замъглени от множество слухове, дезинформиращи твърдения и конспиративни теории. Те не са предмет на разглеждане в тази статия. Тя цели само да разясни, че казусът КТБ е станал причина за теглене на държавни заеми, но не е аспект на фискалната политика, доколкото не е планирани съзнателно извършен от държавата с разрешение на Народното събрание. Така и заемите, изтеглени във връзка с фалиралата банка не могат да се определят като показателни за бюджетно прахосничество и неблагоразумна фискална политика.
Следват заеми, с които се урежда окончателно въпросът по увеличение на капитала на Фонда за гарнтиране на влоговете. Като част от фискалната политика се изтеглят средства, които да послужат за запълване на фискалния резерв, който на своя страна се използва за увеличение на капитала на Българска банка за развитие и за програмата за безплатно саниране, която правителството на ГЕРБ инициира. До 2017 година трябва да приключи изпълнението на европейските проекти, финансирани по програми от втория програмен период (2008-2014 г.) и това също изисква авансови плащания, които впоследствие Брюксел възстановява.
Веднага след като тези цели се постигат, от 2017 година започва кратък период на фискална консолидация, тоест години, в които бюджетът завършва с излишък. Заеми не се теглят, а спестяванията на държавата във фискалния резерв растат.
Нова жажда за дълг
С идването на пандемията, причинена от COVID 19 държавата осъзнава, че поддържа изключително ниски фискални резерви. Това кара правителството да потърси резервни варианти и води предварителни разговори с Международния валутен фонд. Сключва СУАП споразумение с Европейската централна банка. В началото на септември 2020 година изтегля два облигационни заема, но за тях няма реална нужда, доколкото данните показват, че бюджетът може да се изпълни и без тях.
През 2021 година настъпва период на политическа нестабилност, който води до разпускането на седем народни събрания в рамките на едва четири години и провеждането на осем вота за Народно събрание. В този период се назначават четири служебни правителства. За да спечелят точки на предстоящите парламентарни избори всички политически партии наддават в популистките обещания към своите електорати. Водеща обаче е ролята на Асен Василев, който като служебен финансов министър през лятото на 2021 година и като редовен финансов министър от „Продължаваме промяната“ съставя пет от общо шест приемани бюджета от лятото на 2021 година, ако се включат и бюджетните актуализации. Ако те не се броят, то Василев е автор на два от приеманите три редовни бюджета.
През този период за бюджетите гласуват коалицията ППДБ, ГЕРБ, ДПС (Ново начало). Ча някои от бюджетите гласуват „Има такъв народ“ и БСП. Всички бюджети се залагат с бюджетен дефицит. Всички предвиждат тегленето на заеми. Като резултат, от 2020 година до днес, България тегли всяка година външни заеми със среден размер 4.1% от брутния вътрешен продукт. Осредняването включва 2021 година, през която външен заем не е теглен, но през следващите стойностите са дори с по-високи отношения спрямо БВП.
Нещо повече – стратегията за държавния дълг на България в следващите три години предвижда да се изтеглят заеми, чийто среден размер спрямо БВП ще бъде 5.16% от брутния вътрешен продукт през всяка от планираните години.
Какво означава това?
През третото десетилетие на този век България ще изтегли нови заеми в размер на 35% от брутния вътрешен продукт. Това са заеми, които са необходими за покриване на липсващи приходи. Не се теглят за справяне с извънредни събития като фалита на Корпоративна търговска банка, нито за замяна на по-стар дълг с нов при по-изгодни условия, каквито са били главните причини за заеми в предходните 20 години.
Това е очевидно прекратяване на политиката за водене на консервативна фискална политика и ясно осъзнато насочване към дефицити и теглене на заеми. Това ново поведение се възприема, след като България влиза в т.нар чакалня на еврозоната. Допуснаха ни в механизма ERM 2, през юли 2020 година, а новите емисии със международни заеми започнаха през септември 2020 година.
Съвпадението между двете събития може да е случайно. Но е показателно, че преди страната ни да получи сигурна перспектива да смени паричния режим „валутен борд“ с евро и отпадането на ограничението централната банка да финансира дефицитите, нямаше смели харчове, хронични бюджетни дефицити и сериозни зависимости от парите на заем. Всичко това започва именно след поетия безусловен ангажимент от страна на Европейската комисия и Европейската централна банка да допуснат България в еврозоната, ако тя демонстрира изпълнение на критериите от Маастрихт.
Доклад на Световната банка от 2024 година сочи, че Ако сегашните демографски тенденции се запазят и не се предприемат реформи в публичните финанси, България ще утрои задлъжнялостта си до 2045 година и ще мине прага за дълг спрямо БВП от 60 %, а към 2050 година задлъжняването ще е почти 80%.
За обществото това означава по-високи лихвени разходи. При най-лошите сценарии средствата, които България плаща за лихви може да достигнат тези, които харчи за сигурност, или образование. Пространството за провеждане на политика по доходите ще се ограничи и държавата няма да може да вдига държавни заплати и пенсии без да се наложи да тегли още заеми, или да раздува задлъжнялостта си допълнително. Например, в тазгодишния бюджет има само три министерства, чиито разходи са по-високи от прогнозираните лихвени разходи.
Според стратегията за управление на държавния дълг в периода от 2025 до 2028 година, която е последната, публикувана от Министерство на финансите, разходите за лихви ще са удвоят от прогнозирани 0.7% спрямо БВП за тази година до 1.4% през 2028 година.
Заключението от всичко посочено дотук е, че дори и правителствата, управлявали България от 2020 година до сега, редовни и служебни, са водили политика на фискална експанзия, изразяваща се в хронично и последователно превишаване на разходите над приходите. Това периодично е изтощавало фискалните резерви на държавата ТУК ЛИНК и предизвиква увеличаването на дълговото бреме и лихвените разходи за държавата.
Има ясно обособена перспектива те да продължат да растат до степен, че видимо да изземват ресурс, който иначе би могъл да се насочи в редица области, които и в момента се приемат за силно недофинансирани и нуждаещи се от реформиране.
Тъй като е невъзможно да се проникне в умовете и мислите на ключовите играчи на политическата сцена през последните пет години, не може да се каже с категоричност дали сигурната перспектива за приемане на еврото е повлияла върху склонността им да се откажат от следваната две и половина десетилетия благоразумна фискална политика.
Това поведение обаче съвпада напълно с това при почти всички държави, въвели еврото, впоследствие, а не при създаването на еврозоната през 1999 година.
Другото общо в опита на въпросните страни е, че перспективата да приемат единната валута и да подобрят достъпа до кредит води до бързо но неустойчиво повишаване на жизнения стандарт. Този процес продължава до първата по-сериозна криза, и тогава същите държави се изправят пред риска да фалират и необходимостта да предприемат болезнени реформи. Те отнемат от доходите и спестяванията на обществата и ако България желае да избегне подобно развитие трябва в най-близко бъдеще да обмисли възможности за увеличаване на бюджетните приходи, или реформи, чрез които да понижи разходите си.
Пълна актуалност придобива и въпросът дали да не се повиши равнището на данъчната, или на осигурителната тежест, и по какъв начин да стане това.
